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深化改革 为文化市场发展保驾护航
来源:体球网足球即时比分 责任编辑:王琳      发布日期:2021-03-26   
  祁述裕   徐春晓
  文化市场综合执法改革是我国综合行政执法改革的重要领域,由相关部门共同推进,自2004年开始推进试点工作。十余年来,各地政府围绕转变政府职能、提高管理效能这条主线,针对文化市场监管中长期存在的职能交叉、监管空白、多层执法和多头执法等问题,通过重新组建各级文化综合执法机构,重新配置执法权力,逐渐理顺了文化市场综合行政执法体制。
  笔者以文化市场综合执法改革以来的政策法规和改革举措为基本依据,在全面梳理我国文化市场综合执法改革的基本历程、总结文化市场综合行政执法改革特点和规律的基础上,就如何深化文化市场综合执法改革提出一些建议,以供参考。
  推进文化市场综合执法制度建设
  推进全国统一立法。一方面,应尽快完善、出台《文化市场综合执法管理条例》。2019年7月5日,文化和旅游部办公厅就《文化市场综合执法管理条例(征求意见稿)》向全社会公开征求意见,旨在根据地方政府、学界以及社会提出的意见,进行修改完善。另一方面,应尽快明确文化市场综合执法机构的法律地位,通过出台规范性文件解决执法权来源问题。
  完善、细化现有法规。文化市场监管立法工作急需将实践中行之有效的措施制度化,加快有关法律法规的完善、修订和立法等工作。尤其要加快对行业监管空白的立法工作,掌握行业新动态和出现的新问题,建立健全法律法规体系,根据时代和行业发展特点,加快制定实施细则,促进文化市场管理的规范化和法治化。
  一是要完善当前较为薄弱的立法领域,细化法规内容,填补互联网监管立法的空白,尤其提升网络文化交易、互联网文化传播、旅游市场等监管领域执法依据的规范性和完善性,对法律法规中操作性差的法律条款进一步修订或增加法律解释,提高可操作性。二是规范自由裁量权,完善文化市场行政相对人的法律救济途径。在法规细则不完善的情况下,为避免执法者对行政处罚裁量权的不正当使用,需通过法规或规范性文件对执法人员的权力进行限制,制定裁量标准,对执法者的法定授权进行合理约束。
  强化地方立法。在加强地方立法时要高度重视创新,既要坚持原则,又要立足实际、有所创造。各设区的市,要在充分考虑人口数量、地域面积、经济社会发展水平以及立法需要、立法能力等因素基础上,积极推进地方立法进程,鼓励先行先试。
  灵活解决文化市场综合执法主体问题
  根据不同执法主体,制定相应的工作流程。“以谁的名义进行执法”对行政执法来说是至关重要的问题,这意味着在权责一致原则下,执法主体要为其做出的执法决策负相应的法律责任。目前,深化文化市场综合执法改革将统一文化市场行政执法主体作为重要内容,但各有关部门对执法主体的理解和实施存在争议,如何解决以文化和旅游管理部门名义进行执法与文化分管制之间的矛盾将成为未来一段时间内的重点问题。
  建议在各有关部门对执法主体表述存在争议的情况下,先行搁置,允许地方根据实际情况对执法主体进行裁定,即不强制规定必须以文化和旅游管理部门的名义实施处罚,尊重地方文化管理的复杂性,灵活选择文化市场综合执法主体,并根据执法主体的不同来调整案件线索分发、案件指导、案件督办等环节,规定相关的复议和诉讼责任。
  具体来说,以文化和旅游管理部门名义进行执法的案件,案件线索的分发、案件判定的主要意见以及相关的复议和诉讼责任由文化和旅游管理部门主要负责;若新闻出版、广播电视等其他文化行政管理部门为执法主体,则由相关部门负责主要的审核、指导和督办,并承担相应的行政复议和诉讼责任。
  文化市场行政执法被纳入跨行业综合执法的地区可根据实际情况做出调整。已经将文化市场行政执法纳入跨领域、跨行业综合执法的地区,若将文化市场综合执法的部分从地方综合行政执法机构中剥离出来,重新归口文化和旅游管理部门管理并以其名义进行执法,难度较大,未必能实现改革预想的效果和目标。因此,可考虑允许此类地区根据地方实际情况进行选择,通过建立文化和旅游管理部门与综合行政执法机构的沟通协作机制,在信息共享、线索提供等方面规范合作。
进一步健全执法工作运行机制
  厘清文化市场综合执法机构与行业管理部门的职责范围,明确事中、事后监管边界。随着行政审批制度改革的深化,事前审批逐渐简化,行政审批部门和行政执法部门分离,事中、事后监管在文化市场管理中更加重要。与事前审批的明确性相比,明晰文化行政管理机构与文化市场综合执法机构在事中、事后监管上的权责边界更为重要,难度也更大。
  完善的权责清单制度可以帮助解决职能交叉和互相推诿、监管空白的问题,通过依法界定每个部门、机构和岗位的职责与权限,不仅可以实现职权法定,更有利于用规范化的手段和方式解决事中、事后监管上的混乱,避免文化行政管理机构因事中监管的复杂性而将除事前审批之外的监管职责全部推给执法端。因此,须加快制定、完善和细化各文化管理领域的权责清单,并及时补充和调整监管事项,建立完善的文化市场监管权责清单制度。
  充分发挥文化市场管理工作领导小组和联席会议制度的协调议事作用。目前全国自上而下形成了文化市场联合执法工作联席会议制度,并成立了各级文化市场管理工作领导小组。2017年,全国文化市场管理工作联席会议第一次全体会议召开,联席会议制度的初衷在于建立跨部门跨区域执法协作联动机制,推动地方文化领域跨部门、跨行业综合执法。
  为建立健全部门间协调议事机制,应充分重视和强化文化市场管理工作领导小组以及文化市场联席会议制度在协调议事中的作用。第一,随着文化和旅游管理部门的合并,以及文化市场综合执法范围的扩大,在执法工作中需协调的机构和单位会更加复杂。因此,可根据实际情况,对地方各级文化市场管理工作联席会议的成员单位进行适当补充。第二,自上而下地加强联席会议制度建设,尤其需加强中央层面联席会议制度的建设,适当增加全国联席会议和联络人会议的次数,建立联络员小组,并通过定期汇报工作、联合培训等方式加强成员小组之间的联系。第三,通过各地党委、政府发布文件,确认文化市场管理工作小组为正式机构,确保其常态化。
  规范审批与执法信息共享机制。前端审批与末端执法信息的互通是完善事前、事中、事后监管的必备条件。审批、监管、执法职责分开配置,容易出现各自为政、信息互不共享的现象。近年来,审批、监管与执法信息的共享意识在加强,也取得了明显的进步,但信息共享程度还有待提升。
  另外,执法信息也会为审批端所用,对审批行为做出提示和指导,若审批和执法信息有冲突、相矛盾,会涉及法律问题。因此,需做好全国文化市场技术监管与服务平台和各级行政区划数据平台之间的接入,针对目前存在的信息更新频率低下、信息录入不能满足办案需求的问题,提升平台数据更新频率和信息录入的及时性。
  通过调研发现,执法机构所需的审批信息有时还需要通过其他方式获得,虽然审批信息与执法信息的共享一直在被强调,但尚没有通过制度化的形式对其进行规范。因此,应对信息公开和共享的频率和内容提出要求,形成信息共享的动力机制。
  [作者祁述裕系中央党校(国家行政学院)文史部教授、博士生导师;徐春晓系中国传媒大学文化产业管理学院博士研究生]
  源自:中国文化报
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